Rozwój inwestycji budowlanych w miastach sprawia, że infrastruktura drogowa staje się coraz bardziej przeciążona. Budownictwo wielorodzinne i usługowe generuje zazwyczaj zwiększenie ruchu drogowego, a co za tym idzie także większe zużycie dróg. Niekiedy budowa inwestycji niedrogowej po prostu powoduje konieczność budowy lub przebudowy jakiegoś fragmentu drogi publicznej. Niestety, partycypacja w kosztach budowy dróg, jest tematem bardzo kontrowersyjnym. Samorządy w różny sposób starają się przerzucać koszty budowy nowych dróg, czy też nawet remontu tych istniejących na inwestorów. Często odbywa się to jednak z naruszeniem prawa.
Kto powinien budować drogi?
Zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest to, że budować drogi oraz dbać o ich stan techniczny powinien zarządca drogi. Zarządcą drogi publicznej jest jej właściciel. W dużych miastach (na prawach powiatu), gdzie większość dróg posiada status dróg gminnych i powiatowych, takim zarządcą drogi jest samo miasto (gmina). Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym i ustawą o samorządzie powiatowym zadaniami własnymi gminy i powiatu są natomiast sprawy dróg gminnych i powiatowych. Budowa drogi publicznej przez inwestora prywatnego jest jedynie wyjątkiem od zasady (chociaż niektóre samorządy próbują z tego zrobić zasadę). Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Inwestycja niedrogowa musi więc stanowić bezpośrednią przyczynę budowy inwestycji drogowej. Tylko w przypadku takiej koincydencji istnieje podstawa do obciążenia inwestora kosztami budowy/przebudowy drogi publicznej. Niezwykle istotna jest w tym wypadku terminologia zaczerpnięta z ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. Przepisy ustawy o drogach publicznych bardzo ściśle i bez cienia wątpliwości posługują się pojęciem „budowy” i „przebudowy” drogi publicznej. To są natomiast pojęcia zdefiniowane w Prawie budowlanym. „Budową” jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przebudowa to natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.
Ramy definicyjne „budowy” czy „przebudowy” nie obejmują natomiast pojęcia „remontu” (w przypadku dróg jest to np. wymiana warstwy ścieralnej). Remont nie jest więc objęty zakresem art. 16 ustawy o drogach publicznych – nie może być przedmiotem umowy zawartej na tej podstawie z zarządcą drogi. Takie obowiązki powinien więc wykonywać wyłącznie zarządca drogi. Jeżeli inwestycja budowlana powstaje przy istniejącej drodze publicznej, posiadającej odpowiednie parametry (szerokość, przepustowość), a będącej jedynie w złym stanie faktycznym, to takie okoliczności nie mogą stanowić podstawy do obciążenia inwestora kosztami remontu.
Partycypacja legalna/nielegalna?
W orzecznictwie sądowym pojawia się w ostatnim czasie coraz więcej wyroków negujących błędne działania samorządów dotyczące partycypacji inwestorów w kosztach budowy dróg publicznych. Bardzo częste jest bowiem podpisywanie z inwestorami tzw. umów partycypacyjnych. Ich przedmiotem jest wyłącznie partycypacja pieniężna (finansowa) w kosztach budowy/przebudowy/remontu drogi publicznej – bez zobowiązania do osobistego wykonania drogi. Umowa partycypacyjna jest zazwyczaj wymagana przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę. Takie praktyki należy uznać za niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg, o których mowa w ust. 1, określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. „Czysta”, przymusowa partycypacja w kosztach budowy/przebudowy/remontu drogi publicznej nie znajduje podstawy, jak wskazano powyżej, w art. 16 ustawy o drogach publicznych. Treścią umowy zawartej na podstawie art. 16 ust. 2 może być tylko osobiste zobowiązanie inwestora do wykonania drogi (budowy/przebudowy). Wynika to literalnie i bezsprzecznie z treści samego przepisu. „Podciąganie” pod taką podstawę prawną partycypacji czysto finansowej nie znajduje uzasadnienia prawnego. Taka ocena prawna znalazła już wyraz w orzecznictwie sądowym.
Tytułem przykładu, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 lutego 2021 roku (III CSKP 62/21) orzekł, że Obowiązek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.) nie stanowi obowiązku partycypacji w kosztach inwestycji drogowej, polega bowiem na jej wykonaniu w odpowiednim zakresie.
Sąd Najwyższy w tym wyroku bardzo dobitnie wyartykułował, że Za niedopuszczalne w zakresie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 i 2 ustawy, należy uznać nałożenie na inwestora niedrogowego obowiązku finansowania budowy bądź przebudowy drogi, także wówczas, gdy wykonanie tych zadań jest spowodowane inwestycją niedrogową. Odmiennego wniosku nie uzasadnia w szczególności treść art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, zgodnie z którym budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona dróg publicznych mogą być realizowane przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w tym w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Warunki zabudowy nie są podstawą
Samorządy próbują obciążać inwestorów kosztami budowy drogi „tylnymi drzwiami”, z poziomu procedury uzyskiwania warunków zabudowy. Zgodnie z procedurą dotyczącą uzyskiwania decyzji WZ, decyzja ta określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p.). Z tego przepisu organy wydające decyzje WZ próbują wywodzić, że w treść takich decyzji może być wpisany „obowiązek” budowy określonej części infrastruktury drogowej. W WZ-kach wprost wpisywane są takie postanowienia – najczęściej stanowiące przepisanie „opinii” zarządcy drogi, który opiniuje wydanie decyzji WZ w danej sprawie. Problem w tym, że nie znajduje to podstawy prawnej. Wskazany przepis może być co najwyżej podstawą do wskazania w decyzji WZ z jakiej drogi publicznej (istniejącej) będzie odbywać się komunikacja, gdzie ma znajdować się zjazd z drogi publicznej czy też jak ma wyglądać wewnętrzny układ komunikacyjny inwestycji. Ustalenia decyzji WZ nie mogą natomiast wykraczać poza ramy wniosku – to jest nakładać na inwestora niewynikających z ustawy obowiązków dotyczących budowy/przebudowy/remontu drogi. Nie taka jest właściwość organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy.
W tę stronę idzie orzecznictwo sądowe. Tytułem przykładu należy wskazać na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2024 roku (sygn. akt II SA/Po 385/23). W tym wyroku WSA w Poznaniu ustalił, że w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej zarządca drogi zobowiązany jest ocenić wyłącznie, czy istnieje możliwość włączenia do drogi publicznej ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania przestrzennego. Dalej WSA wskazuje, że W decyzji organu I instancji na inwestora nałożono obowiązki, które zdecydowanie wykraczają poza zakres delegacji wskazanej w ówczesnym art. 54 ust. 1 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. Określenie warunków co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji nie może oznaczać nałożenia na stronę obowiązków, których ta nie jest w stanie spełnić. (…) Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie może nakładać na stronę postępowania obowiązków, które nie wynikają wprost z przepisów, a zwłaszcza z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W istocie wymóg wymiany warstwy ściernej (…) znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Abstrahując od braku możliwości powołania się w niniejszym postępowaniu przez organy na treść art. 16 u.d.p., ww. wymóg wymiany warstwy ścieralnej pozostaje bez związku z planowaną przez inwestora inwestycją i nie stanowi budowy (przebudowy) drogi ale jej remont. (…) Organ I instancji z góry określił treść porozumienia – umowy która miałaby być zawarta pomiędzy inwestorem a zarządcą drogi, wskazując w szczególności odcinek drogi, na którym miałaby zostać wymieniona warstwa ścieralna. Tymczasem art. 16 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wprost stanowi, że szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji drogowej. Jest to zaś umowa o charakterze cywilnoprawnym, której treść jest kształtowana z jednej strony regulacjami ustawy o drogach publicznych, z drugiej natomiast ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1610) i z pewnością nie może być kształtowana mocą decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji niedrogowej.
Powyższy obszerny cytat z orzeczenia klarownie opisuje problem i właściwą ocenę prawną.
Zasada legalizmu – święte prawo inwestora
Zarządcy dróg wydając warunki zabudowy nakładające na inwestora konieczność wybudowania, przebudowy czy też remontu określonego fragmentu drogi publicznej naruszają jedną z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego (znajdującą silne uzasadnienie w Konstytucji), czyli zasadę legalizmu (praworządności). Zgodnie z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie jest możliwe kreowanie w postępowaniu administracyjnym przepisów nieistniejących czy też rozszerzające interpretowanie innych przepisów, i to na potrzeby organu administracji, a nie na potrzeby wnioskodawcy. Generalnie praktykę organu administracji polegającą na takim interpretowaniu przepisów, to jest aby była ona korzystna dla organu (bądź jednostki samorządu terytorialnego która za organem stoi), należy uznać za naganną.
Niektóre samorządy próbują ubierać takie nielegalne praktyki w pozory legalności, poprzez uchwalanie aktów wewnętrznych wiążących urzędników przy wydawaniu warunków zabudowy. Tytułem przykładu, takim aktem wewnętrznym może być zarządzenie prezydenta miasta, dotyczące zawierania umów partycypacyjnych, będące w istocie tylko instrukcją dla urzędników. Takie akty nie stanowią prawa powszechnie wiążącego. Mogą natomiast rodzić mylne wyobrażenie inwestorów, że wymaganie od nich w każdym wypadku partycypacji w kosztach budowy dróg jest legalne.
Jak się bronić?
Niestety inwestorzy często mają ograniczone warunki obrony przed nielegalnymi działaniami zarządców dróg. Umowy partycypacyjne i ogólnie zobowiązania dotyczące dróg publicznych najczęściej aktywują się na etapie warunków zabudowy. Jest to kluczowy etap z perspektywy inwestora. Warunki zabudowy po pierwsze podwyższają znacząco wartość gruntu, a po wtóre stanowią podstawę do sporządzenia dokumentacji projektowej i złożenia wniosku o pozwolenie na budowę. Bez WZ-ki ciężko w ogóle planować inwestycję budowlaną. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprawia natomiast, że organ I instancji wydający błędną decyzję jest w zasadzie „bezkarny”. Bardzo często jest to niestety element presji na inwestora, który jest stawiany pod ścianą – albo w miarę szybko zrealizuje inwestycję, przy założeniu dodatkowych kosztów budowy drogi, albo skazany jest na kilkuletnią czasami procedurę odwoławczą. Niestety wielu inwestorów na batalię sądową nie może sobie pozwolić z uwagi na naturalne potrzeby biznesowe. W perspektywy ustalenia korzystnej dla inwestorów praktyki orzeczniczej warto jednak walczyć o swoje prawa i składać odpowiednie środki odwoławcze.
0 Komentarzy